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評論|應對疫情沖擊財政政策要積極有為

2020年02月22日  07:00   21世紀經濟報道   唐建偉  

為應對疫情沖擊及確保完成全年經濟和社會發展目標,年內中央政府將加大宏觀政策逆周期調節的力度已經是市場的共識。

交通銀行金融研究中心唐建偉劉學智

為應對疫情沖擊及確保完成全年經濟和社會發展目標,年內中央政府將加大宏觀政策逆周期調節的力度已經是市場的共識。應對疫情沖擊,財政政策要如何發揮作用?在連續幾年大規模減稅降費后,我國積極財政政策還有沒有繼續發力的空間?針對這些市場關注的問題,我們提出一些自己的算法。

財政政策見效快且具有定向調節能力

面對疫情帶來的沖擊,需要財政政策發揮更大的作用,原因主要有兩方面。

第一,非常時期必須以非常之策加以應對,財政政策見效快且具有較強的定向調節能力,在應對疫情沖擊上應發揮主導作用。

從疫情狀況來看,本次疫情的傳播速度更快、感染人群更多、擴散范圍更廣,影響面遠遠超過了非典。2003年非典時期從發現首例SARS患者到疫情結束經歷了近半年,我國最終確診人數5327人(全球一共8069人),確診50人以上的省市僅有7個,主要集中于北京、廣東、香港。本次新型冠狀病毒疫情才發展了1個多月,目前已經確診超過7萬例,確診100人以上的省市超過20個,呈全國性蔓延特點。鑒于本次疫情仍處于發展期,并且存在較長時間無癥狀潛伏期、病毒存在變異的可能,未來發展趨勢仍存在一些不確定性。

在疫情沖擊之下,今年一季度中國經濟增速將顯著下降已是不爭的事實,二季度之后的經濟運行仍然不確定。疫情持續的時間越長,對中國經濟的負面沖擊就越大,完成全年經濟目標的難度也越大。

因此,當前我國處于非常時期,宏觀政策也要擺脫常規思維,采用危機時期的策略來應對。在宏觀政策工具中,由于財政政策見效快且具有較強的定向調節能力,在應對疫情沖擊上應發揮挑大梁的作用。

第二,受疫情沖擊最大的是中小企業和低收入人群,更需要財政政策定向幫扶。

受疫情沖擊最嚴重的是餐飲、旅游、住宿、交通運輸等相關領域,以及勞動力密集型服務性和生產性企業。今年春運返程客流僅為往年的1/6。即便有部分人員節后返程,也受制于居家隔離14天而難以盡快復工。很多中小企業和個體工商戶沒有專職醫務人員,缺乏防疫設備物資,也很難滿足復工條件。然而,企業普遍仍然需要承擔工資、房租、貸款利息等,有較大財務壓力。

近期的調研顯示,近八成企業未能在2月10日復工,超過半數的企業認為今年營收可能負增長,超過30%的企業現金流難以維持3個月。需求減弱疊加延期開工,如果大量企業因為現金流斷裂和資產負債表出問題,可能會帶來企業破產、工人失業、經濟硬著陸等連鎖反應。

因此,需要宏觀政策加大逆周期力度來托底和穩增長。但對于受沖擊最大的中小企業和低收入人群,降低利率或投放流動性這樣的貨幣政策寬松并不能使其直接受益。很多中小企業和低收入人群本身就不是商業銀行的客戶。而且他們這時候缺少的并不是貸款,而是實實在在可以維持企業和個人生存的收入(現金流)。這時候央行放松貨幣政策釋放的流動性難以完全確保流入小微企業和低收入人群。而財政政策的效果將更好,依靠財政直接補貼、轉移支付或退稅這樣的措施,能夠起到“輸血”作用。在幫助中小企業和低收入人群渡過難關的同時,也為未來疫后經濟重建和恢復性增長準備條件。

積極財政政策空間仍然充足

受到突發疫情的影響,財政政策取向需要更趨積極,穩增長力度要增大。單純從財政收支情況來看,2019年我國財政收入19.04萬億,同比增長3.8%,沒有完成年度財政收入目標,似乎存在收支壓力。但通過仔細分析我國財政狀況,實際上仍然具備充足的操作空間。

首先,通過盤活存量財政資金和壓縮不必要的財政支出,可以釋放大量財政存量資源。

一是從財政性存款來看,我國大量財政資金并未得到有效使用。當前財政的首要問題可能并不是缺錢,而是如何有效地使用錢。截至2019年末,我國機關團體活期賬戶上存款余額達29.68萬億元,財政存款余額達4.08萬億元,二者合計33.76萬億元,大幅超出2019年全國一般公共財政收入14.72萬億元。如果能夠盤活這部分存款,將釋放大量財政存量資金。

二是通過改革粗放式的財政支出方式,壓縮不必要的財政支出,可以節約大量可用財政資金。我們去年專門做過一項研究,從兩個角度粗略計算了每年全國公共財政支出可以壓縮的金額:如果讓財政支出保持與名義GDP增速同步,這樣一年之內可以削減的財政支出就在2.5萬億元以上;如果通過壓縮各項財政支出中行政管理費用支出和一些不透明的其他類型支出項目,未來可壓縮的財政支出空間高達5.5萬億元。

其次,考慮其他財政收入來源后,中國財政收支壓力并不大。

我國財政資金來源主要由四部分組成:一般公共預算收入、政府性基金收入、國有資本經營收入、社會保險基金收入。近幾年出現財政收支壓力主要是指一般公共預算收入增長放緩,綜合考慮政府性基金收入和國有資本經營收入,財政收支壓力并不大。

一是政府性基金收入。2019年我國政府性基金收入8.45萬億元,同比增長12%。在土地、礦山、森林等各類資源國有的情況下,通過盤活存量資源、提升使用效率,有大量土地出讓金和其他基金類收入可供財政使用,專項用于特定公共事業發展。

二是國企上繳利潤分紅。國有企業體量普遍比較大,抗疫情等外部沖擊的能力較強。國企的盈利能力相對有保證,2019年全國國有企業利潤總額35961億元。在財政收支壓力加大的時候,可以提高國企紅利上繳比例,以補充財政可用資金。

三是推進國有資產市場化改革釋放資金。截至2018年底,全國國有企業資產(不含金融企業)、國有金融企業資產以及國有行政事業國有資產這三者相加,總額高達481.7萬億元,其中國有資本權益總額為99.5萬億元。如此大規模的國有資產及權益,一方面,每年可以帶來大量的國有資產經營收益;另一方面,通過積極推進國有企業市場化改革和混合所有制改革,吸收社會資本入股,不但能夠促進國企經營效率提升,提升國有資本回報率,而且可以增加大量財政可用資金。

再次,通過優化中央和地方財政關系,財政赤字水平仍有提升空間。

截至2019年末,我國政府部門杠桿率為38.3%,負債水平不高。其中,中央政府杠桿率為16.8%,處于較低水平;地方政府杠桿率為21.5%,相對高一些。我國政府整體負債水平不高,特別是中央政府杠桿率較低,中央政府杠桿率仍有適度提升的空間。

一是國債發行空間仍大,支持財政赤字率適度提升。從海外經驗來看,突發公共事件往往對應著財政赤字率提升約1-1.5個百分點。如2015年MERS爆發后,韓國在年中臨時追加預算。2011年311大地震后,日本政府4次追加預算。這部分額外預算往往來自于額外的政府債券發行。借鑒國際經驗,我國也可通過發行國債的方式適度提升中央政府杠桿率。不但為財政赤字創造空間,而且做大國債市場規模,對于提升國內金融市場的深度和廣度也有益處。從過去幾年赤字率的情況看,2016年、2017年都是3%,2018年、2019年分別是2.6%、2.8%,2020年可以小幅提升赤字率到3%-3.5%,為積極財政政策提供更大的空間。

二是適度加大地方政府專項債發行額度,拓展財政可用資金。年初以來,財政部已經分兩批次累計提前下達2020年新增地方債務限額18480億元,其中專項債務限額12900億元、一般債務限額5580億元。按照2018年年底全國人大授權,2019年及以后年度,在當年新增地方政府債務限額的60%以內,可以提前下達下一年度新增地方債限額。2020年第一次僅用了提前下達上限的54.11%,2月11日第二批恰好是提前下達地方債額度的余下部分。地方政府專項債券不計入赤字,考慮到已經提前批準的1.29萬億元,全年新增專項債規模可以超過3萬億元,加上新增地方一般債券,合計可達到4.5萬億元左右。

三是推動財稅體制改革,優化中央和地方財政體系,彌補地方財政收支缺口。鑒于地方財政收支壓力較大,中央財政狀況較好,需要加快中央與地方收入劃分改革,提升地方財政收入分成比重,并且加大中央財政轉移支付力度。

最后,建議發行特別國債來設立支持中小企業的政策性銀行。

特別國債是具有特定用途的國債,它不是對預算赤字的融資,不會增加財政赤字。改革開放以來,我國特別國債發行過兩次。第一次,1998年8月向四大國有獨資商業銀行發行了2700億元長期特別國債,所籌集的資金全部用于補充國有獨資商業銀行資本金。第二次,2007年發行15500億元特別國債,用于購買約2000億美元外匯,作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。

小微企業融資難融資貴的問題一直存在,也是受疫情沖擊最大的群體,是財政應該救助的主要對象。我們建議,可以借此次疫情救助中小企業為契機,通過發行特別國債來設立專門支持中小企業的政策性銀行,并且將其作為中小企業政策性金融支持體系的核心。這一機構的設立,既可以保障國家扶持中小企業的各項政策順利實施,又可以改善中小企業的融資環境,緩解嚴重制約中小企業發展的融資問題,還可以彌補目前三大政策性銀行不能惠及中小企業而商業銀行在這方面又積極性不夠的問題。

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